Scheppele: Hogyan kerüljük meg az alkotmányt?

Kim Scheppele
Kim Lane Scheppele

2012. augusztus 09

Hétfőn, július 16-án a magyar Alkotmánybíróság meghozta az idei legjelentősebb döntését. Kimondta, hogy a bírák nyugdíjkorhatárának azonnali csökkentése alkotmányellenes, mert nem adott időt az érintett bíróknak, hogy felkészüljenek a változásra, és mert nem teremtett világos kereteket, amelyben a különböző bíróknak különböző életkorban nyugdíjba kell vonulniuk. (33/2012. [VII. 17.] Ab határozat)

Úgy tűnik, a döntés jelentős vereség a kormánynak, és olyan Alkotmánybíróság hozta meg, amelyet Orbán Viktor kormányfő megrakott új bírákkal. Lehetséges lenne, hogy az Alkotmánybíróság még így is független hang maradt a mai Magyarországon?
Az 1990-es években a Magyar Alkotmánybíróság a világ egyik legnagyobb hatalmú bírósága volt, és az egymás követő magyar kormányok mindig igyekeztek követni a döntéseit (bár néha időbe telt, amíg sikerült összehozni a szükséges kétharmados többséget). Az egykamarás parlamenti rendszerben az Alkotmánybíróság volt a törvényhozási többségek első számú fékje.

Most, amikor Orbán Viktor miniszterelnök siet konszolidálni a hatalmát, az Alkotmánybíróság első számú célponttá lett. Előbb megváltoztatták a bírák megválasztásának procedúráját úgy, hogy Orbán pártjának, a Fidesznek a szavazatai önmagukban, az ellenzéki pártok bármiféle támogatása nélkül elegendőek voltak a kinevezéshez. Aztán a bírák számát 11-ről 15-re emelték, ami – néhány előre látható megüresedés nyújtotta lehetőséggel együtt – módot adott az Orbán-kormánynak arra, hogy a hivatalban töltött másfél éve alatt 7 új alkotmánybírót nevezzen ki. Végül eltörölték a régi actio popularis bíráskodást, és német mintájú alkotmányos panaszt vezettek be, amely csak igen korlátozott lehetőséget nyújt az adott kereten kívüli, elvont vizsgálatra. Miközben ez első ízben lehetővé teszi egyének számára, hogy konkrét igazságszolgáltatási döntések alkotmányosságát megtámadják, ugyanakkor csökkenti azt a befolyásolási lehetőséget, amellyel a bíróság korábban rendelkezett, s amely abban állt, hogy egy elvont felülvizsgálat keretében azonnal cselekedhetett, és semmissé nyilváníthatta a jogszabályokat, még mielőtt azok sok kárt tettek volna. Bármennyire is csodálatra méltó az új alkotmányos panasz mechanizmus, az új eljárásrend jelentősen megnehezíti a testület számára, hogy olyan alkotmányos kérdésekhez nyúljon, amelyek a hatalmi ágak megosztásával, a szakértői testületek függetlenségével és az intézményes struktúrával függnek össze.

A bírák nyugdíjkorhatáráról szóló döntés meglepő volt, tekintettel arra, hogy milyen jelentős mértékben megváltoztatták az Alkotmánybíróság illetékességi körét, és hogy az új bírák még nem bizonyították a kormánytól való függetlenségüket. A legtöbb megfigyelő úgy vélte, hogy a kormány bírái bármiféle kihívást megakadályozhatnak Orbán központosítási programjának alappilléreivel szemben.

A bírák nyugdíjkorhatárának ügyében a 15 bíró szavazata 7-7 arányban oszlott meg – egyikük (Bihari bíró) nem vett részt a szavazásban. Az alkotmánybíróság szabályai szerint szavazategyenlőség esetén az a döntés érvényesül, amely mellett a bíróság elnöke áll. A döntést azok támogatták, akik már a helyükön voltak az Orbán-kormány hivatalba lépésekor, s az újonnan kinevezett bírák mindegyike ellenezte. A végül elfogadott döntés támogatói közül többeket általában konzervatívnak tekintenek, így feltételezték róluk, hogy lényeges kérdésekben a Fidesz mellé állnak, még akkor is, ha kinevezésüket nem Orbán hatalomátvételének köszönhetik, így az eredmény nem volt előre látható.

A bírák nyugdíjkorhatáráról szóló döntés egyaránt tartalmaz jó hírt és rossz hírt azok számára, akik remélik, hogy az Alkotmánybíróság túléli az orbanizálást. Jó hír, hogy a testület az alkotmányosan egyértelműen helyes válaszra jutott, s védelmébe vette mind a jog uralmát, mind az alkotmányt, mind pedig saját precedenseit. A bíróság nem csupán azt állapította meg, hogy az új nyugdíjkorhatár alkotmányos szempontból „holtan érkezett”, hanem kimondta, hogy a törvény alkotmánysértő volt attól a pillanattól kezdve, hogy 2012. január 1-jén hatályba lépett. Alkotmányos értelemben ez olyan, mintha a törvény soha nem is létezett volna. Ez azok totális győzelmének tűnhetne, akik ellenezték Orbánnak azt a törekvését, hogy ellenőrzése alá vonja a bíróságokat.

Ám a döntés egyben rossz hír is, mert a testület olyan sokáig várt a döntéssel, hogy a legtöbb bírót már elbocsátották, és az Alkotmánybíróság nem biztosított számukra megbízható utat munkahelyük visszaszerzésére. A bíróknak most terhes és fáradságos eljárásban kell érvényt szerezniük a győzelmüknek, és nincs garancia rá, hogy újra elfoglalhatják majd munkahelyüket, ahonnan alkotmánysértő módon kitették őket. Mi több, a kormány máris jelezte, hogy a gyakorlatban megkerüli a bíróság döntését.

Előbb megvilágítom a döntést, aztán elmagyarázom a megkerülését.

Az Alkotmánybíróság úgy döntött, hogy a nyugdíjkorhatár azonnali csökkentése sérti a bírók függetlenségét, mert egy ilyen hirtelen változás a továbbszolgálásuk alapvető szabályaiban az önkény lehetőségét hordozza. A nyugdíjkorhatár azonnali megváltoztatása a bírák függetlenségébe való beavatkozást jelent, hiszen így hiányzik az a hosszabb, átmeneti időszak, amely időt biztosítana számukra, hogy alkalmazkodjanak az új szolgálati időhöz, és annak megfelelően tervezzék életüket. Mi több, a bírák nyugdíjkorhatárának megváltoztatását nem az igazságszolgáltatásról szóló sarkalatos törvény rögzíti, hanem egy azzal össze nem függő nyugdíj-jogszabály, amelynek nincs meg az alkotmányos beágyazottsága, noha ezt az alkotmány megköveteli a bírói kinevezések kulcselemeként. Végül a nyugdíjkorhatárt – noha általában arra kényszerítette a bírákat, hogy 62 évesen menjenek nyugdíjba a korábbi 70 éves kor helyett – eltérő módon állapította meg a nyugdíjtörvény a bírák különböző kategóriái számára, és nem volt megfelelő magyarázat arra, miért kellene a bírákat eltérően kezelni a nyugdíjba vonulásuk várható időpontjától függően.

A bíróság hozzátette, hogy a bírók elmozdíthatatlanságának elve régóta érvényesül a magyar jogban, és rámutatott, hogy a bírák védelme az önkényes elbocsátástól régóta garantált, már az 1869-es első bírósági törvénytől kezdve. Az idézett törvényben érdekes módon 70 évben határozták meg a bírók nyugdíjkorhatárát, és ezen egészen mostanáig nem változtattak. Az 1869-es törvényt felidéző érv lenyűgöző volt, mert az új alkotmány arra ösztönzi a bírákat, hogy az új alkotmány értelmezésénél vegyék figyelembe a „történelmi alkotmányt”. Ez volt az első olyan döntés, amelynél az új magyar alkotmánybíróság ezt megtette. Csodálatra méltó olvasmány ez a magyar történelemből, hiszen sok olyan elemet tartalmaz, amely jogos büszkeségre ad okot a mai alkotmányjogászoknak. (Mindazonáltal ez talán nem az, amire a kormány gondolt, amikor felidézte a történelmi alkotmányt az új alkotmány preambulumában.)

A döntéssel egyet nem értők több különvéleményt írtak, amelyben nézeteik mellett érveltek. Néhányan (Balsai és Dienes-Ohm bírák) azt hozták fel, hogy a bírói függetlenség csupán a konkrét esetben való döntéshozatal függetlenségét, nem pedig a bírói tisztségben való további foglalkoztatást garantálja. Ennek következtében a bírák soha nem válthatók le egy adott ügyről, viszont az alkotmány nem védi meg őket attól, hogy egy általános törvény alapján eltávolítsák őket tisztségükből. De vajon lehetnek-e függetlenek a bírók, ha azzal szembesülnek, hogy azonnal eltávolíthatják őket a tisztségükből, mihelyt elhagyják a tárgyalótermüket, miközben senki nem válthatja le őket egy adott esetről mindaddig, amíg a tárgyalása tart. Ebből mintha az következne, hogy a kormány mindaddig nem sérti a bírók függetlenségét, amíg az elbocsátásról szóló tájékoztatást hozó állami tisztségviselő a tárgyalóterem előtt, és nem odabent várakozik.

Mások (Szívós, Lenkovics és Szalay bírák) megjegyezték, hogy a nyugdíjkorhatárt egyaránt csökkentette a nyugdíjtörvény és azok az átmeneti törvények, amelyeket azóta felvettek az alkotmányba. Azt mondták: az a tény, hogy az új bírói nyugdíjkorhatárról szóló szabály szerepel magában az alkotmányban, önmagában azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság ezt nem vizsgálhatja. Ezeknek a bíráknak egy valamiben igazuk volt: a nyugdíjkorhatárról szóló különböző jogforrások eltérő dolgokat mondtak. Ám az alkotmány csak azt mondja ki, hogy a bíráknak az „általánosan érvényes nyugdíjkorhatár” szerint kell nyugdíjba menniük, és az Ab döntés pontosan azt mondta ki, hogy az „általánosan érvényes nyugdíjkorhatárt” az új nyugdíjtörvény nem igazolja adekvát módon, mert valójában nincs „általános” nyugdíjkorhatár.

Még mások (Pokol és Stumpf bírák) azzal érveltek, hogy a bíróknak nem is lett volna módjuk az Alkotmánybíróság elé vinni az ügyet, mert előbb a munkaügyi bíróságokhoz kellett volna fordulniuk (Pokol), illetve mert már elbocsátották őket, és így az ügyük vitás (Stumpf). Pokol bírónak lehetett volna egy érvényes érve az új alkotmányjogi panaszeljárással kapcsolatban, amely megköveteli, hogy az Alkotmánybírósághoz fordulás előtt ki kell meríteni az egyéb jogi eszközöket. Azaz a bíráknak előbb végig kellett volna menni a munkaügyi bíróságokon, amelyeknek azonban nincs hatáskörük rá, hogy alkotmánysértőnek minősítsék ezt az egyértelműen alkotmányellenes jogszabályt – így a munkaügyi bírók nem tehettek volna semmit a helyzet orvoslására, csak az alkotmánybíróság elé utalhatták volna az ügyet. Stumpf bíró arra az álláspontra helyezkedett, hogy a kár már bekövetkezett, tehát nincs miről ítélkezni. Ez igazán ijesztő érv, és az ember csak azt remélheti, hogy nem találkozik többé vele.

Nyertek tehát azok a bírók, akik megtámadták az elkapkodottan előrehozott nyugdíjkorhatárt. De pontosan mit nyertek? Azt a törvényt, amelynek alapján felmentették őket, hatályba lépésének első napjától fogva alkotmánysértőnek minősítették. De a bírák továbbra sem kerültek vissza tisztségükbe.
Az Alkotmánybíróság a saját döntésében felkínált jogorvoslati lehetőségek ügyében azt tette, amit másutt „új bírói alkalmazkodásnak” neveztem. Az új bírói alkalmazkodás gyakorlatában a bíróság bátor döntést hoz a jogi kérdésben, de a felperesnek nem ad értelmes megnyugvást. A felperes elvi szinten mindent nyer. De ha az ember maga a felperes, aki azért vitte az ügyet bíróság elé, hogy változtasson a saját helyzetén, rá kell jönnie, hogy csupán szavakat kapott. A bírák nyugdíjkorhatárának ügyében a bíróságnak nem volt felhatalmazása rá, hogy megsemmisítse azokat a köztársasági elnöki határozatokat, amelyek alapján a bírákat felmentették, de megtehette volna ezt az ügyben szereplő konkrét esetekben. Ám még ezt sem tette meg. Ezek a határozatok – és az összes többi – még érvényben vannak, noha a törvényt, amelyen alapult, semmisnek nyilvánították. A bíróság a döntésében nem adott semmiféle értelmes jogorvoslatot, noha csak ez nyújthatott volna némi megnyugvást ezeknek a bíráknak.

A bírák tényleges sorsa a nyugdíjkorhatár körüli vitában fontos, és nem csak maguknak az érintetteknek. A csökkentett nyugdíjkorhatár központi elem Orbán tervében, amely az igazságszolgáltatás újraszabására irányul. A nyugdíjkorhatár azonnali csökkentése, amelyet a 2012. január 1-jén hatályba lépett új nyugdíjtörvény tartalmaz, az első évben az ország bíráinak közel 10 százalékát mozdította el, és ezzel lehetőséget adott rá az Orbán-kormánynak, hogy új embereket nevezzen ki a helyükre. A magyar bírósági rendszerben, mint Európában a legtöbben, közszolgálati típusú előléptetési rendszer van, amelyben a bírák alacsonyabb beosztásokban lépnek be a rendszerbe, és lassan emelkednek felfelé az előléptetési létrán. Így a nyugdíjkorhatár csökkentése lefejezi a vezetési struktúrát. Az idén elmozdítandó mintegy 300 bíró között volt a Legfelső Bíróság (Kúria) bíráinak egynegyede, valamint a fellebbviteli és megyei bíróságok elnökeinek közel fele.

A nyugdíjkorhatár megváltoztatása intézményi változások közepette következett be. Most az újonnan létrehozott Országos Bírói Hivatal (OBH) kezében van a hatalom, hogy gyakorlatilag minden korlát nélkül nevezzen ki bírókat, és a testület élén az Orbán-család egyik közeli barátja áll. A Hivatal nem vesztegetett sok időt az új bírák kiválasztásával, akik közül sokan most próbaidővel kezdik meg bírósági életüket, ami azt jelenti, hogy a munkahelyük egy ideig nincs biztonságban. A végleges kinevezés előtti próbaidő a bírákat függőben tartja, és ráhangolja őket arra a politikai környezetre, amelyben ítélkeznek – mármint ha meg akarják tartani a munkahelyüket. Közben az OBH vezetése a gondosan kiválogatott bírákat magasabb beosztásokba léptette elő, és ők most a Fidesznek tartoznak hálával idő előtti előrelépésükért.

A Velencei Bizottság (az alkotmányjogi szakértői testület) élesen bírálta a bírósági rendszer átalakítására vonatkozó tervet, azzal, hogy a változások „nem csupán ellentmondanak a bírósági rendszer igazságszolgáltatás szervezésére, és különösen a függetlenségére vonatkozó európai normáknak, hanem a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog szempontjából is problematikusak”.
Az Európai Unió Bizottsága a magyar igazságszolgáltatás átszervezését a magyar kormánnyal ma is folyó harcának egyik fő témájává tette. Kötelezettségszegési eljárást indított az Európai Bíróság előtt azzal, hogy a nyugdíjkorhatár azonnali megváltoztatása sérti az uniós jogot. Az Alkotmánybíróság döntése nyomán az EU-Bizottság felkérte az Európai Bíróságot az ügy sürgős kezelésére, és a bíróság helyt adott a kérésnek. Közben több mint száz érintett bíró az Európai Emberi Jogi Bírósághoz fordult az ügyben.

Ilyen háttér előtt úgy tűnt, hogy az Alkotmánybíróság lefékezte az Orbán-kormány könyörtelen igyekezetét, hogy ellenőrzése alá vonja az igazságszolgáltatást. De mi van akkor, ha most lecsaptak a törvényre, amelynek alapján a bírákat felmentették? Az Alkotmánybíróság döntésére Orbán miniszterelnök első reakciója az volt, hogy határozottan közölte, „a rendszer marad”. Röviden: az Alkotmánybíróság döntése nyomán semmi nem változik alapvetően az igazságszolgáltatás átszervezésében.

Orbán talán már tudta, hogy nincs miért aggódnia, hiszen a bíróság nem jelölt ki egyértelmű utat, amelyen a bírákat vissza lehetne helyezni tisztségükbe. A bíróság csupán a nyugdíjtörvény azon részét minősítette semmisnek, amely kijelölte az új korhatárt, de nem semmisítette meg azokat az elnöki határozatokat, amelyek alapján a bírákat felmentették. Egy ideális világban Áder János államfőnek a határozatok visszavonásával kellett volna reagálnia, hogy eleget tegyen a bíróság döntésének, hiszen eltűnt a határozatok a jogi alapja. Az elnök azonban mindeddig elzárkózott attól, hogy ezt megtegye.

Ami még ennél is rosszabb: bizonyos jelek arra utalnak, hogy az Orbán-kormánynak súgtak az Alkotmánybíróság döntéséről, még mielőtt az megszületett volna, amire már volt példa korábban is. Decemberben, amikor az Alkotmánybíróság három döntést hozott az Orbán-program ellen, a kormány előzetes tájékoztatás alapján lépett, és visszavont egy alkotmánysértő törvényt, amelyet aztán újra elfogadott, amint letelt a bírósági vizsgálat számára rendelkezésre álló idő. A kormány módosította az alkotmányt is, hogy elkerülje egy másik alkotmánybírósági döntés hatását, a bíróság további vizsgálati hatáskörén kívülre helyezve a szabályozást. Ezért az Alkotmánybíróság három decemberi döntése közül csak egynek volt némi hatása. A bírák nyugdíjkorhatáráról szóló döntés előtt a kormány hasonlóképpen járt el, hogy kerülje a döntés legkézenfekvőbb következményeit. Áder elnök az új korhatárok bevezetése nyomán már július 7-én kibocsátotta a határozatokat mindazon bírák felmentéséről, akik december 31-ig lépcsőzetesen érték volna el a nyugdíjkorhatárt. Más szóval Áder előre felmentette az Orbán-terv szempontjából fontos utolsó bírákat is, még mielőtt az Alkotmánybíróság meghozta volna a döntését. És bár ezek az újonnan felmentett bírák még hivatalukban vannak, Áder nem vonja vissza a rendeleteket, amelyekkel jó előre felmentették őket.

Röviden, Magyarország államfője szerint „a rendszer marad”.

Handó Tünde, az Országos Bírói Hivatal elnöke július 18-án azzal reagált az Alkotmánybíróság döntésére, hogy azt mondta a nyugdíjazott bíróknak: a munkaügyi bíróságoknál megfellebbezhetik egyéni felmentésüket. Azt gondolnánk, hogy mivel a nyugdíjazásról szóló törvény a bírák leváltásának egyetlen oka, a munkaügyi bíróságok visszahelyezhetik őket tisztségeikbe. De a munkaügyi jogászok véleménye megoszlik abban a kérdésben, hogy vajon a munkaügyi bíróságok ítélkezhetnek-e elnöki határozatokról. A törvény nem mondja ki explicite, hogy megtehetik. Ezért konzervatív bírók úgy dönthetnek, hogy nem tehetik meg. Amennyiben a munkaügyi bíróságok azt mondják, hogy nincs hatáskörük elnöki határozatról ítélkezni, akkor a felmentett bírák semmit sem kapnak, noha nyertek az Alkotmánybíróságon.

De tegyük fel, hogy a munkaügyi bíróságok visszaadják a bíráknak a munkájukat. Handó július 24-én közleményben biztosította arról a 2012-ben újonnan kinevezett és előléptetett bírákat, hogy a munkaügyi bíróságok ítéleteitől függetlenül megtarthatják tisztségeiket. Így tehát a felmentett bírák akkor sem kerülnek vissza korábbi helyükre, ha megnyerik a pereiket a munkaügyi bíróságokon, hiszen azokat a helyeket már betöltötték a Fidesz kinevezettjeivel. Ehelyett, az új bírósági törvény értelmében, Handónak hatalmában áll, hogy a tisztségükbe visszahelyezett bírókat oda nevezze ki, ahol szükség van rájuk, és ez könnyen lehet valami jelentéktelen vidéki bíróság is. Vagy visszakerülhetnek korábbi helyükre, de nem szignálnak rájuk ügyeket, mert az ügyek kiosztását Handó kinevezettjei ellenőrzik.

Más szóval minden jel szerint Handónak feltett szándéka, hogy Orbán ediktumait valósítja meg, nem pedig az Alkotmánybíróság döntésének szellemében jár el. És így „a rendszer marad”.

Miközben a fő felelősség a kormányt terheli, amiért nem tesz eleget az alkotmánybírósági döntés szellemének, az egész problémát el lehetett volna kerülni, ha az Alkotmánybíróság hamarabb lépett volna. A bírák nyugdíjkorhatárának csökkentése jóval január elseje előtt ismert volt, amikor az Alkotmánybíróságnak még lett volna lehetősége a jogot érő absztrakt kihívásról döntést hozni. A bíróság ez esetben semmisnek nyilváníthatta volna a nyugdíjtörvényt – amelyet akkor már megtámadtak a testülethez intézett előterjesztésben –, még mielőtt az államfő elkezdte volna felmenteni a bírákat. Ám a testület hagyta, hogy lejárjon a felhatalmazás ideje, és a törvény január 1-jén hatályba lépett.

Néhány felmentett bíró az új alkotmányos panaszeljárással megtámadta a törvényt, mihelyt az hatályba lépett. Az Alkotmánybíróság ekkor is cselekedhetett volna, hogy megakadályozza még több bíró felmentését. Ehelyett a testület további hét hónapot várt, és közben egyre több bírót taszítottak le a pulpitusról.

Mire az alkotmánybíróság ülésszaka utolsó napján meghozta döntését, 228 bírót felmentettek tisztségéből, és a 2012-re szóló kilövési listáról mindössze 46 maradt meg a hivatalában. És – talán mivel súgtak neki a bíróság várható döntéséről – Áder elnök egy héttel a döntés közzététele előtt kiadta a határozatokat a fennmaradó 46 bíró felmentéséről is. Mire az Alkotmánybíróság közzétette döntését, felmentették a 2012-es eltávolításra kijelölt összes bírót, és felvették a helyükre kerülők legtöbbjét. Így még egy olyan kormány is nehéz helyzetbe került volna, amely tiszteletben tartja a jogállamot, hiszen olyan megoldást kellett volna találnia, amely nem töri meg sem az újonnan alkalmazott, sem a régi bírák karrierjét. Ez a katasztrófa – hogy addig várt a döntés meghozatalával, amíg megtörtént a kár – az Alkotmánybíróság lelkén szárad, mert megakadályozhatta volna a felmentéseket, mielőtt elrendelték őket. Más szóval az Alkotmánybíróság az „új bírói alkalmazkodást” gyakorolta a felmentett bírák sérelmére – és ezzel az igazságszolgáltatás függetlensége egészének a sérelmére.

Ki nyert tehát a bírák nyugdíjkorhatárának csökkentéséről szóló döntéssel? Talán Orbán Viktor aratta a legnagyobb győzelmet. Most azt mondhatja bírálóinak, hogy független alkotmánybírósága van, olyan, amely kész ellene dönteni programja lényegi elemeiről is. De a döntés túlságosan későn érkezett ahhoz, hogy bármiféle hatása legyen az igazságszolgáltatás szervezetére nézve. Valójában Orbán első reagálása az Alkotmánybíróság döntésére az, amit eddig kormánya minden tisztségviselője végrehajtott. Az alkotmánybíróság döntése ellenére „a rendszer marad”.

http://galamus.hu/index.php?option=com_content&view=article&id=155133&catid=79&Itemid=115%20target=